城市流动人口与户籍人口基本公共服务均等化的途径

　　摘 要 城市流动人口与户籍人口在社会保障、公共教育、住房保障、医疗卫生等基本公共服务方面难以实现均等化，严重地阻碍了社会公平正义的实现。本文建议从落实并扩大居住证持有人在城镇享受的基本公共服务、努力推进基本公共服务城市流动人口和户籍人口全覆盖、积极推进限制性的公共服务覆盖符合条件的流动人口三方面来推进基本公共服务均等化。

　　关键词 流动人口 户籍人口 居住证 基本公共服务 均等化

　　一、基本公共服务均等化的概念

　　所谓基本公共服务均等化：是指让全体公民都能获得大致相当的基本公共服务，从而保障每一个社会成员的基本生存权和发展权，保证社会公平公正。基本公共服务均等化不是简单的平均化，而是保障人民群众得到基本公共服务的机会，其核心是促进机会均等。由于各地经济发展程度不一样，基本公共服务的供给水平可以有差异，但在制度设计时应以促进城乡、区域和不同社会群体的共同发展为价值诉求。基本公共服务均等化包含两个方面：第一，居民享受基本公共服务的机会均等，如公民都有平等享受义务教育的权利 ;第二 ，居民享受基本公共服务的结果均等，如每一个公民无论住在城市还是乡村，享受的义务教育和医疗救助等公共服务，在数量和质量上都应大体相等。

　　二、城市流动人口与户籍人口基本公共服务均等化的难点

　　(一)农村人口进城落户的意愿不高

　　一是所在城镇提供公共服务均等化水平有限。户籍制度改革后农业转移人口进城落户的前提条件是在城镇安居和乐业。城镇提供教育、住房、医疗卫生、社会保障、交通、文化等公共服务的水平越高，则越能吸引农民进城居住和就业。当前除超大城市和少数省会市外，绝大多数中等及中小城市在教育、住房、医疗卫生、社会保障、交通、文化等公共服务水平有限，城市发展速度不足以给进城农民提供更多的就业机会，所以农民愿意在大城市打工，回农村养老。

　　二是公共服务均等化在政策上存在偏差。户籍“二元制”的历史影响，使附着在户籍上的公共服务利益有着“二元”的区别。如社会抚养费，在农村和在城市的计算标准是不一样的，作为农民，征收的标准低一些。如农村有专项的困难学生补助，新农合的报销比例甚至高于城镇居民，农民购买家电、住房、汽车、培训、创业等享有补贴等。所以实际操作过程当中，农民和非农作为隐性标签依然存在，这些利益在分配时还是以之前的身份发放的。对于农民而言，他宁愿以农民的身份来享受之前“独有”的利益。

　　(二)城市流动人口与户籍人口无法享有同等的教育待遇

　　一是城市教育资源配置紧张。越来越多农民工子女跟随父母流入城市，将出现农村教育资源“富余”和城市教育资源“短缺”;二是招生考试工作的照顾性政策仍受户口性质限制。近些年，全國很多省份开始实行了异地中考、高考政策，例如湖北省教育厅于2013年发布《关于进城务工人员随迁子女接受义务教育后在我省参加升学考试实施办法(试行)》，按该办法明确规定了外地随迁子女考生满足一定条件后就可在湖北省参加高考，不受是否具有本地户口的限制。取消户籍限制后，随着农村转移人口的增加，将有有更多的学生在迁入城市参加中考、高考，造成迁入地的教育资源紧张，导致随迁子女最终无法和城市常住人口同等地享受优质教育资源，只能进入农民工子弟学校或教育质量相对较差的学校。

　　(三)流动人口与户籍人口社会保障难统一

　　首先，流动人口与户籍人口在医保待遇方面还有差距。医疗保险制度是维护社会稳定的重要保障，但如果不消除城乡差别，将会引发矛盾。整合城乡医疗保险制度、发展更加公平的医疗保险体系，打破城乡户籍制度对医疗保险制度的制约，可以使医保体系在政策制定、管理运行、经办服务等方面摒除城乡户籍因素，剥除户籍制度所承载的医疗保障功能，缩小城乡居民医保差距。2016年人社部提出建立统一的城乡居民医疗保险制度后，各省市积极响应，纷纷发布了整合城乡居民基本医疗保险制度的工作方案，积极整合城乡医保，但要实现全国的统一还有赖于各地经济的发展和政策的逐步完善，流动人口与户籍人口在医保报销比例、报销流程等方面。

　　其次，流动人口与户籍人口在社保待遇方面还有差距。2014年国家启动城乡居民养老保险方案，逐渐建立全国统一的城乡养老保险制度，但两者的区别依然存在，城镇职工养老保险保障的是城镇就业群体，是国家强制实施并按规定缴费的;而农村保障的是农村居民群体，是自愿参加的。

　　三、流动人口与户籍人口基本公共服务均等化的途径探讨

　　(一)完善居住证制度，落实并扩大居住证持有人在城镇享受的基本公共服务

　　1.广泛宣传，全面落实居住证制度

　　由于暂住证制度的负面影响，广大流动人口对居住证制度的认识不足，对居住证所提供的公共服务和便利不清楚，所以办证热情并不高。因此，首先要加强宣传力度，扩大受众面积。多形式、多渠道、创造性地开展宣传发动工作，利用广播、电视、网络媒体，悬挂横幅标语等方式进行宣传，做好强大的宣传发动攻势，为居住证制度的全面落实营造和谐的社会环境，形成“办居住证可以享受待遇，凭居住证才能享受待遇”的良好氛围。使广大流动人口对居住证所提供的基本公共服务和便利了然于胸。其次，要使居住证所提供的公共服务和便利落到实处，教育、卫计委、民政、人力资源和社会保障等部门不能因为这样那样的原因而不为居住证持有人提供服务，保障其权益，使制度形同虚设。

　　2.积极完善居住证制度，不断解决制度执行中的难题

　　各地政府要加强制度的组织推动力度，把居住证工作纳入各地经济社会发展规划统筹安排，各职能部门要齐抓共管，明确各自职责所在。当前全国对居住证所提供的公共服务落实情况存在参差不齐的现象，经济较发达的中东部等地较经济欠发达的西部等地落实得要好一些，为居住证持有人提供便利比提供基本公共服务做的好些。由于要增加公共服务支出，在教育、医疗保险、社会救助和社会福利等方面的基本公共服务水平相对低些，不足以吸引流动人口主动办证。所以一定要建立地方政府不落实居住证制度的监管机制。

　　3.确保居住证持有人的基本公共服务，逐步实现居住证持有人与户籍人口享有同等的基本公共服务权益

　　基本公共服务和便利是居住证制度的核心内容，也是推行居住证制度的基本宗旨所在。《居住证暂行条例》确定的义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务、公共文化体育服务、法律援助和其他法律服务、国家规定的其他基本公共服务这六项基本公共服务要落实到位。经济较发达的地区除了提供《居住证暂行条例》所规定的六项基本公共服务和七项便利以外，还可以根据各地的实际情况和经济能力，提供更多的服务和便利，以扩大了居住证的“含金量”，赋予居住证持有人与户籍人口相对同等的基本公共服务权益。

　　(二)努力推进基本公共服务城市流动人口和户籍人口全覆蓋

　　首先，就业服务方面，推动城镇就业制度改革，促进流动人口和户籍人口享受同等的就业权益是未来一段时期户籍制度改革的重要内容，建立公平的就业制度。即不论是外来人口还是本地户籍人口，劳动者非劳动者就业机会的取得不得与户籍属性相挂钩，所有事企业单位应面向社会组织公开招聘，并择优录用。各级政府要将流动人口培训工作纳入就业培训体系，使流动人口和户籍人口能享受同等的培训待遇。

　　其次，义务教育方面，城市流动人口为城市的建设和发展做出了令人瞩目的贡献，为长期在城镇工作和生活的流动人口随迁子女提供基本的教育服务是服务型政府不可推卸的责任。为配合户籍制度改革，各地政府为城市流动人口随迁子女的义务教育方面应做好以下几项工作：一是确保城市流动人口随迁子女平等接受义务教育。建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，简化优化随迁子女入学流程和证明要求，依法保障随迁子女平等接受义务教育。二是城市管理部门准确把握户籍制度改革带来的城镇教育资源的影响，合理规划基础教育格局。三是建立合理的城市流动人口随迁子女义务教育成本分担机制。建立合理的城市流动人口子女义务教育成本分担机制，明确中央承担主要的财政投入责任，同时强化流入地政府的支付责任，促使流入地中小学接纳城市流动人口随迁子女入学的财政保障机制或激励机制。

　　(三)积极推进限制性的公共服务覆盖符合条件的流动人口

　　1.有条件的给予城市流动人口随迁子女异地高考的权利

　　随着各地户籍制度改革的深入推进，城乡教育资源的矛盾越来越突出，农村教育资源的“富余”和城镇教育资源的“短缺”的现象越来越严重，特别是那些流动人口较多的城市，面临的流动人口子女入学的压力较大。因此，对于特大以上城市，各地教育部门应出台异地高考政策，以学籍年限和居住年限作为异地高考的门槛，而不是以户籍为标准。而且随着城镇教育供给能力的增长可以逐渐放宽年限要求，最终达到一个较低的值，逐步实现城市流动人口和户籍人口享有均等化的受教育机会。

　　2.逐步推进城乡最低生活保障并轨

　　十八届三中全会提出要“推进城乡最低生活保障制度统筹发展”，在舆论看来，多地实现城乡低保标准的统一，是社会救助实现城乡统筹的具体体现，有助于打破城乡二元壁垒，保障民生底线公平，让更多困难群众享受到经济发展成果。开展以常住地为社会救助申请地进行申请社会救助。对已进入城市，有长期固定职业或固定住所，在原户籍地没有土地承包、宅基地、集体经济收益的农村贫困居民，在申请社会救助上探索取消城乡限制，允许申请城市各项救助。

　　3.有条件的将城市人口纳入保障性住房申请对象

　　2014年，国家住建部将廉租住房和公共租赁房并轨统称为公共租赁住房。从全国各地的保障性住房政策来看，各类保障性住房申请条件一般限于本地户籍居民，而城市流动人口则基本没有被政府纳入保障对象。随着我国各项改革的不断深入推进，保障性住房申请取消户籍限制、逐步放宽准入条件、将城市流动人口纳入保障性住房覆盖范围是一种必然的趋势。建议以申请者的流入地工作年限和家庭收入及资产状况为准，充分保障流动人口和户籍人口享受同等的权益。

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