中国草原自然公园建设的必要性

　　摘要：中国是草原资源大国，草原面积为3.93亿hm2，约占全球草原面积12%，位居世界前列。草原自然公园是 重要的自然保护地类型，是我国建立国家公园体制、完善以国家公园为主体的自然保护地体系的重要组成部分。我 国草原类自然保护地的数量较少，保护面积较小，已不能满足草原资源保护与可持续利用的要求。本文阐述了我国 草原资源的基本概况，梳理了草原类自然保护地建设情况和草原资源保护存在的问题，最后对中国草原自然公园建 设的必要性进行了系统分析，为加快我国草原自然公园建设进程，构建完善的草原类自然保护地体系提供参考。

　　关键词：中国;草原;自然保护地;自然公园

　　草原自然公园是指具有较为典型的草原生态系 统特征，有较高的生态保护和合理利用示范价值，以 生态保护和草原科学利用示范为主要目的，兼具生 态旅游、科研监测、宣教展示功能的特定区域。 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建 立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意 见》(加文号)指出：“将逐步建立以国家公园为主体、 自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保 护地系统”，且明确“将自然保护地按照自然生态系 统原真性、整体性、系统性及其内在规律[1]，依据管 理目标与效能并借鉴国际经验，按生态价值和保护 强度高低依次分为国家公园、自然保护区、自然公园 等3类”。

　　畜牧师论文投稿刊物：《草业学报》创刊于1990年，1993年经国家科委批准，正式出版发行，是由兰州大学草地农业科技学院主管，中国草学会和兰州大学草地农业科技学院共同主办的国内外公开发行的综合性学术期刊。

　　据全国绿化委员会办公室发布的《2019 年中国国土绿化状况公报》统计，目前，我国已建立 各级各类自然保护地1.18万处，占国土陆域面积的 18%，领海 面 积 的4.6%，其 中，国 家 公 园 体 制 试 点 10处(表1)，国家级自然保护区474处，国家级森林 公园897处，风景名胜区1051处，地质公园613处， 海洋特别保护区(海洋公园)111处，国家级湿地公 园899处，国家沙漠(石漠)公园120个。另外，拥有 世界自然遗产14项，世界自然与文化双遗产4项， 世界地质公园39处。

　　草原是我国陆地上面积最大 的生态系统[2]，发挥着重要的生产生态功能，是传承 草原文化的重要载体，是生态文明建设的主阵地，对 维护民族团结和边疆长治久安意义重大。目前，我 国已建成的各级草原、草甸类自然保护区数量不足 100个，面积仅占全国草原的0.6%左右，占比远低 于上述各类自然保护地的比例，是我国生态系统保 护的最为薄弱的环节，因此，草原自然公园建设需尽 快提上我国草原事业发展的日程，尽快完善以国家公园为主体的自然保护地体系[3]，补齐草原类自然 保护地短板，满足国家生态文明建设的需要，实现生 物多样性保护[4]，促进区域社会经济和谐发展，让民 众共享草原供给的优质生态服务。

　　1 我国草原资源概况及保护建设存在 的问题

　　1.1 资源概况

　　中国草原面积3.93亿hm2，约占全球草原面积 12%，位居世界各国前列[5]。草原占中国 国 土 面 积 的41%，是 耕 地 面 积 的 2.91 倍，森 林 面 积 的 1.89 倍[6～7]，是我国陆地上面积最大的生态系统，发挥着 重要的生态功能和生产功能，也是传承草原文化的 重要载体、维护民族团结和边疆长治久安的重要基 础[8]，是生态文明建设的主阵地。草原具有分布 广 泛、类型多样，生物多样性丰富等特点。

　　从地理分布上来看，中国北方草原面积最大，占 全国草原总面积的41%，青藏高原草原占38%，南 方草原占21%[9]。其中，中国传统牧区草原以集中 连片的天然草原为主，主要分布在西藏、内蒙古、新 疆、青海、四川、甘肃等6省(区)，这六大牧区省份草 原面积共2.93亿 hm2，约占全国草原面积的3/4。 中国南方地区草原以草山、草坡为主，大多分布在山 地和丘陵[10]，面 积 约0.67亿 hm2。

　　依 据 水 热 大 气 候带特征、植被特征和经济利用特性，中国天然草原 可划 分 为18个 类、53个 组、824个 草 原 型[10]。包 括高寒草甸类、温性荒漠类、高寒草原类等类型[9]。中 国草原生物多样性丰富。草原上分布植物有1.5万 余种，其中包括200余种我国特有的饲用植物，药用 植物6000多种，如甘草、麻黄草、冬虫夏草等;草原 上生活的野生动物有2000多种[9]，有野 骆 驼、野 牦 牛、藏羚羊等国家一级保护动物40多种。

　　1.2 草原类自然保护地建设情况

　　1979年，农 业 部、中 国 科 学 院 等8个 部 委 联 合 发出“关于加强自然保护区管理、区划和科学考察工 作的通知”[11]，开启了我国草原类自然保护区建设 事业新篇章。1982年，我国在宁夏固原县云雾山成 立了第一个草原类自然保护区，即宁夏云雾山草原 自然保护区，面积约4000hm2[12]。

　　1984年，召开了 “全国草地类自然保护区调查规划会议”[13]，会议通 过了《我国草原、荒漠和南方草地自然保护区规划大 纲》，提出了《我国部分省、区拟建草地类自然保护区 的初步方案》[11]。方案中拟在云南、四川、内蒙古等 18个省(区)建 立 草 原 类 自 然 保 护 区。至 1990 年 底，我国草原(草甸)类自然保护区已达到16个，主 要分布在新疆、内蒙古、甘肃等省(区)。

　　进入21世 纪，草原草甸类自然保护区进入快速发展阶段。截 至2018年 底，我 国 在 河 北、山 西、内 蒙 古 等 7 个 省 (区)共建 立 各 级 草 原 草 甸 类 自 然 保 护 区41个[14]，其中，国家级4个，省 级12个，市 级3个，县 级22个，保护面积累计165.17万 hm2。

　　全国农业 系统建立 并 管 理 的 省 级 以 上 草 原 自 然 保 护 区 有 9 个，保护草原面积约24万hm2。草原草甸类国家级 自然保护区2个，保护草原面积约1.46万hm2[15]。总体来看，我国以国家公园为主体的自然保护 地体系建设过程中，直接以草原或草甸冠名的自然 保护地仅有自然保护区1种，无国家公园和自然公 园。草原类自然保护地建设缓慢，与森林、湿地、地 质等类型自然保护地相比，数量明显偏少。

　　1.3 草原保护存在的问题

　　1.3.1 草原资源家底不清

　　由于历史沿革，以及之前国土、农业、林业等部 门调查标准 不 一 致 等 原 因，草 原 与 林 地、湿 地、“三 化”土地等其他地类普遍存在交叉重叠的现象，而且 多数省区自80年代后就没有开展全国草原资源普 查，随着近年来草原开发利用强度增大，草原资源的 类型、分布、面 积 等 也 发 生 了 较 大 的 变 化。截 至 目 前，自然资源部尚未官方公布我国最新的草原资源 数据，家底不清的现状严重制约了草原生态保护工 作的开展。

　　1.3.2 草原功能定位不当

　　长期以来，草原均被视为重要的生产资料，其功 能定位偏向于生产利用方向，生态保护工作重视不 够。加之大家对自然保护地的重要性认识不足[16]， 致使草原类自然保护地建设数量较少，而且大部分 都是地方一级的保护区，草原保护面积较小，长期超 载过牧、滥垦、乱占草原现象突出，导致草原生态系 统退化，成为我国生态文明建设的短板。

　　1.3.3 有关政策条例不利于自然保护地的申报

　　《中华人民共和国自然保护区条例》禁止在自然 保护区内进行砍伐、放 牧 等 活 动。由 于 条 例 中 有 禁止放牧的条款，地方政府担心建立草原类自然保护 地后会影响农牧民生计，土地权属的问题上相关利 益群体还会产生纠纷，所以建立保护地的积极性不 高[17]。因此，当前需要建立健全草原类自然保护地 条例或管理办法，明确相关建设内容及可开展的活 动，消除地方疑虑，提高申报的积极性。

　　1.3.4 投资力度不够

　　天然草原保护的投入较少，导致草原类自然保 护地建设速度较慢，草原保护基础设施及监理人员 严重不足，与经济高速发展形成明显反差，严重制约 草原保护事业发展。

　　2 草原自然公园建设的必要性

　　草原自然公园建设是我国“茶马古道”和“丝绸 之路”经济带建设的重要内容，对加强草原生态系统 保护，协调草原资源开发利用与保护之间矛盾，推进 生态文明建设，维护国家生态安全，促进社会稳定和 经济发展，弘扬优秀草原文化，完善我国自然保护地 体系，提升草原生态系统服务水平意义重大。

　　2.1 是推进国家生态文明建设，实现中华民族伟大复兴的需要

　　草原作为一种重要生态资源，对其保护与建设 是生态系统健康发展的基础，也是国家生态文明建 设的重要抓手。监测表明，北方各类型草原都出现 了大面积的退化[18]，而且退化速率正在加快。其中 典型草原退化以中度和重度退化为主[19];西北荒漠 地区草原退化以重度退化为主;东北草原的退化以 轻度退化为主;青藏高原高寒类草原、草甸和荒漠区 均出现了严重的草原退化现象[20]。

　　这 大 大 加 剧 了 沙尘暴等自然灾害的发生，生态系统遭到严重破坏， 对国家生态安全构成了日益严重的威胁。因此，加 快草原自然公园建设，构建更为系统的草原类自然 保护地体系，促进草原资源保护，是推进国家生态文 明建设，实现中华民族伟大复兴的需要。

　　3 政策建议

　　3.1 《草原法》对草原的保护是宏观面上的保护，没 有对具体草原类型进行分层次保护。虽然《草原法》 规定了基本草原，但基本草原的概念太过宽泛，且目 前还没有比较具体的保护制度与措施。在目前这种 状况下，加强草原保护，除了面上的保护外，点上也 必须要有自己的阵地，将一些生态区位重要、生物多 样性丰富、保护价值高、自然景观独特的草原建设成 为草原自然公园，纳入生态红线保护和管理非常重 要。

　　3.2 中办、国办印发的《关于建立以国家公园为主 体的自然保护地体系的指导意见》(中办发[2019]42 号)提出，将逐步建立以国家公园为主体、自然保护 区为基础、各类自然公园为补充的新型自然保护地 体系。目前，各类自然保护地正处于整合优化的重 要时期，可以将那些最重要和最敏感的自然生态系 统需要纳入国家公园和自然保护区进行严格保护， 同时把一些生态空间和保护空缺用自然公园的保护 形式来补充。建立草原自然公园，能够填补空白，补 齐短板，完善自然保护地体系。

　　3.3 自然资源部《关于做好自然保护区范围及功能 分区优化调整前期有关工作的函》(自然资函〔2020〕 71号)明确提出，要在草原、冰川等功能 分 明、资 源 禀赋高的区域建设一批自然公园。而且习近平总书 记3月31日在浙江西溪国家湿地公园考察时，强调 要将绿水青山建设得更美，把金山银山做得更大，让 公园成为人民群众共享的绿色空间。当前，在以国 家公园为主体的自然保护地体系中，草原自然公园 长期缺位。

　　因此，在加强草原保护的前提下，加快推 进草原自然公园建设，并开展适度的草原旅游，对挖 掘草原资源与民族民俗文化潜力，深入实践绿水青 山就是金山银山理念，助力牧区脱贫攻坚、实现乡村 振兴，为人民群众提供更多优质生态产品意义重大。

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　　作者： 赵金龙1，刘永杰1，唐芳林2，韩丰泽2

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