北京山区生态环境保护政策演变及趋势

　　摘要：山区是北京生态保护屏障和水源涵养地，是北京建设宜居之都的重要屏障，北京山区生态环境保护政策是保护北京山区的一个重要手段。在梳理北京山区生态环境保护政策演变的基础上，发现其存在公众参与意识淡薄、政策体系不够细化、资金投入力度不足等问题。最后，提出了北京山区生态环境保护政策未来发展趋势。

　　关键词：山区;生态环境;保护政策;北京；环境保护论文

　　近年来，北京山区经济得到了快速发展，产业结构不断优化升级，但是环境问题仍然是影响山区经济社会可持续发展的重要方面。党中央提出大力推进生态文明建设的战略决策，指明要努力实现将生态资源转换为经济资源，新理念给北京山区生态环境保护带来了新机遇。本研究分析北京山区生态环境保护政策的演变历程，找出了政策发展中存在的问题，预判环境保护政策未来趋势，探寻山区生态环境保护政策的不断完善之路。

　　1北京山区生态环境现状及存在的问题

　　1.1北京山区生态环境现状

　　1.1.1大气环境

　　根据北京市环境保护局统计，2013—2016年北京山区空气质量优良的天数呈现不断增多的趋势，治霾效果突出。2016年北京山区空气质量优良天数(即主要污染物日平均浓度达到二级及以上标准的天数)为219d，优良率达到60.0%，分别比2015年提高6.31%和3.7个百分点(表1)。其中，2016年北京山区空气质量重污染和严重污染的天数已不足30d(图1)。

　　北京山区对2016年北京全年PM2.5平均浓度下降的贡献超过三成。2016年北京山区PM2.5年均浓度为66.29μg/m3，较2015年下降11.02%，为近3年来最大降幅(表2)。但是仍高于60μg/m3的国家二级标准，需要进一步加强相关环保工作，努力降低PM2.5浓度。

　　1.1.2声环境2016年北京山区环境噪声平均值为53.7分贝，比2015年降低了0.94%;2016年道路交通干线噪声平均值为67.4分贝，比上年增加了0.54%(表3)。

　　1.1.3森林资源2013—2015年，北京山区森林资源的利用情况呈现逐年递增的趋势(图2)。其中，林木绿化率由57.4%增至59%，提高了1.6个百分点;森林覆盖率由40.1%提高到41.6%，提高了1.5个百分点。

　　1.2北京山区生态环境存在的问题

　　虽说近年来，北京山区生态环境保护取得较大进步，但是仍存在诸多问题，具体如下：

　　第一，水土流失严重。水土流失作为山区生态环境的一项重要指标，对北京山区生态环境保护与修复具有重要意义。其表现形式有重力侵蚀、水力侵蚀和风蚀。北京市第1次水务普查结果显示，北京山区水土流失亟待修复的面积仍占水土流失总面积的1/2以上。泥石流、暴雨等严重自然灾害频发的地区占山区面积的40%，导致北京山区地形地貌遭到破坏、土壤肥力下降、河道堵塞，对其生态环境的保护与经济的发展造成了严重阻碍。虽然，近年来市水务局不断加强生态清洁小流域建设防治水土流失，并取得了一定的效果，但水土流失与自然灾害频发地区仍大量存在[1]。

　　第二，地表植被遭到破坏，过去在北京山区经济发展中，人们不断加强经济活动，如修建道路、旅游开发、矿山开采、乱砍乱伐等，对山区生态环境造成了严重破坏，地表植被稀疏，使得森林向灌木丛或草地退化。

　　第三，水资源短缺。北京山区全年降水分布不均，春季和冬季常有旱灾发生。

　　第四，区域生态系统功能脆弱。近年来随着自然灾害的频繁，森林等生态系统遭到了严重的破坏，生态系统结构紊乱，功能脆弱。森林作为北京山区重要的生态资源，具有涵养水源、调节气候的作用，保护区域生态系统也是一项重要的任务。

　　第五，生物多样性递减。北京山区生物种类众多，拥有宝贵的种质资源。但近年来由于人类经济活动频繁，造成了物种灭亡、生物多样性锐减、遗传基因变少等问题[2]。

　　2北京山区生态环境保护政策演变历程

　　2.1发展期(1985—2000年)

　　2.1.1基本情况

　　20世纪中后期，北京开始注重生态环境的保护。

　　2.1.2主要特点

　　这一时期的政策仅对环境的保护提出了一个大体的治理方向，没有划分区域重点保护，缺乏针对性。

　　2.2加速发展期(2001—2005年)

　　2.2.1基本情况

　　21世纪后，为了遏制生态环境的破坏，北京市政府出台了《关于贯彻落实全国生态环境保护纲要的意见》(京政发[2001]33号)。

　　2.2.2主要特点

　　这一时期的政策在防治和修复生态环境的基础上，规定应改用清洁能源，并对北京空气主要污染物进行了限制，且进一步提出了通过环保产业、生态补偿等经济手段来促进对北京生态环境的保护。

　　2.3快速发展期(2006—2011年)

　　2.3.1基本情况

　　2006年北京市政府出台了《贯彻国务院关于落实科学发展观加强环境保护决定的意见》(京政发[2006]45号)。

　　2.3.2主要特点

　　这一时期的政策在继续完善防治和修复政策的基础上，针对北京生态涵养区提出了保护政策，同时对山区生态林的保护出台了具体的政策。

　　2.4深化发展期(2012年至今)

　　2.4.1基本情况

　　为深入贯彻落实科学发展观，加快推动经济发展方式转变，进一步加强北京市环境保护重点工作，北京市政府出台了《关于贯彻落实国务院加强环境保护重点工作文件的意见》(京政发[2012]2号)。

　　2.4.2主要特点

　　这一时期的政策以治理、修复以及经济等手段为主要方式，但仍然没有根据山区的环境保护出台针对性强的政策。该时期在充分发挥山区优势的前提下，发展有利于环境保护的生态产业，从而带动低碳经济的发展，大力发展新兴综合性生态产业，大力发展生态旅游和休闲康养产业，发展特色林果生产、加工及营销等，实现将生态资源转换为经济资源，在保护北京山区生态环境的同时促进了山区经济的可持续发展。

　　2.5各发展阶段对比分析

　　在政策发展期，北京市政府出台了一系列政策来保护生态环境，取得了一定的成绩，但仅对环境的保护提出了一个大体的治理方向，没有划分区域重点保护，缺乏针对性。

　　在政策加速发展期，为促进经济结构战略性调整和推动改革开放，减轻环境污染、遏制生态恶化的趋势，政策以“可持续发展理论”“生态补偿理论”为依据，注重协调好环境保护与经济发展之间的关系，取得了一定的成绩。但这一时期的政策大多是针对整个北京市提出的，仅对农村地区的环境保护提出一些相应的政策，并没有针对山区提出具体的保护政策。

　　在政策快速发展期，北京市政府下大力气解决危害人民群众健康和影响经济社会可持续发展的突出环境问题，加大运用补贴等经济手段协调好经济发展与环境保护间的关系，寻求两者之间的契合点，但补偿的范围仅停留在环境资源的各个要素上，并没有实现将生态资源转换为经济资源。

　　在政策深化发展期，为实现北京山区经济社会的平衡、协调和可持续，政策手段围绕着治理、修复、经济等方面，以生态文明的核心内涵为指导，努力实现资源的协调发展，将生态资源转换为经济资源，取得了一定的成绩。总体来说，北京山区生态环境保护政策在不断向前发展，为山区建设与发展保驾护航。

　　3北京山区生态环境保护政策存在的问题

　　3.1公众环保意识淡薄

　　北京山区在发展初期，忽视了经济发展与生态保护的协调发展，一味追求经济的高速发展，忽略了生态环境的承载力，没有从长远的角度考虑山区的发展。在经济发展的过程中，人们保护环境的意识没有与之同步增长，没有建立良好的生态意识，大多数农民生态保护意识淡薄。农民的文化水平有限，环保政策主要是依靠政府，通过对环保政策的执行来保护生态环境，忽略了监督的重要性。造成人们对政策的制定和实施过程不了解、对政策的参与度不高等问题。

　　3.2政策体系不够细化

　　目前，北京已经初步建立了生态环境保护政策体系，具体有环境保护防治政策、环境保护税收政策、环境保护补贴政策以及环境保护金融政策。但这些政策内容，大部分是将北京作为一个整体来探讨生态环境的保护问题，并没有针对山区提出具体的生态环境保护政策。北京山区作为北京发展的基础，是北京的生态涵养区，需要出台专门的政策来保护山区的生态资源。山区地方政策应当因地制宜，在严格遵守北京市环境政策的前提下制定具有当地特色的环境政策，对北京山区的各个要素进行系统保护。

　　3.3缺乏足够的资金支持

　　北京山区生态环境保护政策缺乏足够的资金支持，资金投入远不能满足山区生态环境保的需要。山区作为北京经济发展相对落后的地区，其基础设施相对缺乏，环境污染治理的先进技术相对缺乏，很难拥有和北京城区相当的环保条件。

　　3.4经济政策不够成熟

　　在北京山区生态环境保护政策中，管制手段是使用时间最长的政策手段之一。随着山区生态环境保护政策的不断发展和完善，经济政策逐步成为了重要的保护手段之一，具体包括排污交易政策、税收政策、补贴政策、金融政策等。其中，税收政策是实施较早且较为完善的一个经济手段，但其主要目的是提高环境税收，并不是为了山区生态环境的保护，因此其制定的角度并不能有效保护生态环境，执行效果也相对较差[6-7]。同时经济手段还不够充分，经验还不够丰富，政策的制定和执行还不够成熟。

　　4北京山区生态环境保护政策发展趋势

　　新时期应当抓住机会，以“绿水青山就是金山银山”为基础，以“公正、高效、和谐、公众参与和人文发展”为指导，确立未来北京山区生态环境保护政策。

　　未来北京山区生态环境保护政策的制定与实施将注重于进一步加大宣传力度，使用多种手段共同促进北京山区生态环境的保护，大力提高环保效率。通过网络、电视、书刊等媒介加大宣传力度，不定期组织山区人们进行线上、线下等多种形式的环保活动。未来北京市政府将全面转变工作理念，强化山区人们对政策制定的参与程度，使其充分发表自己的意见。在北京山区生态环境保护政策的制定过程中，应当广泛征求与采取人们的合理化建议，发挥广大群众的作用。在政策的执行过程中，应当充分发挥其执行的透明度，让广大的群众了解政策的执行过程，增强其知情权。

　　未来北京山区生态环境保护政策制定与实施过程中，国际合作不断加大，将不断拓宽政策发展空间。在环境政策制定时，充分考察国外环保政策与执行效果，注重人文发展，建设出具有北京山区特色的生态环境保护政策[8-10]。同时也可以引入国外先进的环保技术，增加北京山区生态环境保护政策的执行能力，优化其执行效果。

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