本文摘要：摘要：新中国成立以来，党和政府不断加大对水库移民权益的保障力度，移民安置状况逐步得到改善。本研究以湖南省70年水库移民政策变迁为例，基于制度变迁理论对湖南省水库移民政策的历史演进特征及逻辑进行分析。研究发现水库移民政策从强制性制度变迁逐步向诱致性制度
摘要：新中国成立以来，党和政府不断加大对水库移民权益的保障力度，移民安置状况逐步得到改善。本研究以湖南省70年水库移民政策变迁为例，基于制度变迁理论对湖南省水库移民政策的历史演进特征及逻辑进行分析。研究发现水库移民政策从强制性制度变迁逐步向诱致性制度变迁转变，水库移民政策的安置模式、补偿方式、政策形式都呈现出新的特征;水库移民政策历史演进遵循制度形成从自上而下到自下而上、运行机制从激进型到渐进型以及制度效用从生存导向到发展导向的逻辑转变。研究认为应从主体协作、行为选择、利益整合三个方面提出水库移民政策可持续发展的创新路径。
关键词：水库移民;制度变迁;强制性;诱致性
一、问题的提出
2018年中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，对实施乡村振兴战略的第一个5年工作做出了具体部署和全面指导。乡村振兴战略是对“三农”工作作出的重大决策部署，是新时代做好“三农”工作的总抓手。水库移民工作本质上就是“三农”工作，移民安置区也是实施乡村振兴战略的重点区域。水库移民安置作为乡村发展的有机组成部分，对推动乡村振兴、实现共同富裕具有重要现实意义。
水库移民是指水利水电工程建设引发的较大规模、有组织的人口迁移，是一项具有非自愿性质的极其复杂的系统工程。如果对水库移民的安置补偿和后期移民发展管理不当，不仅会导致水库移民的生活水平逐渐下降，甚至会在经济结构、生态环境、社会稳定等方面造成巨大破坏。如果水库移民在搬迁到安置地后能顺利融入经济、社会、文化等各个领域，移民在迁入地区就能实现安居乐业和可持续发展。
因此，要想成功安置水库移民，并不是单纯地搬迁到新地点、给予安置补偿，而是坚定不移地走移民可持续发展的道路，在不破坏生态环境的前提下，提升安置区移民的生产生活能力，促进安置区经济社会的发展，提高安置区移民的生活质量。湖南省水库数量高达1.4万多座，占全国的七分之一左右，居全国首位，有水库移民300万人左右，其中大中型水库移民256.6万人左右，超过全国大中型水库移民数量的十分之一，水库移民在全国各省份中亦居首位。因此，从这一角度来看，湖南省水库移民政策具有一定的典型性和代表性。新中国成立70余年来，湖南省水库移民工作取得了有目共睹的成效。
本研究基于制度变迁的理论视角，关注湖南省水库移民政策的历史演变过程，分析水库移民政策的变迁过程及规律，提出新形势下调整完善水库移民政策的创新路径，以便更好地保障水库移民的利益。不仅如此，本研究对理解和认识新中国成立以来的水库移民政策发展历程具有重要意义，同时也为乡村振兴战略背景下水库移民政策变迁提供新的分析视角。
二、文献综述与理论框架
1.文献综述
近年来，水库移民安置及相关政策的研究成为学术界关注的重要议题。在水库移民的安置补偿上，施国庆等指出水电工程移民中通常采用后靠安置和外迁安置这两种模式，并指出两种模式都存在一定的风险[1]。从水库移民安置的长期补偿来看，具有土地功能物化、项目建设利益共享和移民参与度高的特点，这不仅有助于移民生活水平的提高，同时也促进了区域经济发展和社会稳定[2]。
事实上，相关研究普遍认为对于移民的损失要有系统的、全面的补偿，在保护移民利益与提高工程综合效益之间寻求一个平衡点，即特定的补偿机制和社会保障制度，实际上，社会保障制度越健全，就越会减少移民对补偿机制的依赖[3]。在水库移民政策作用的方面，LiH等指出中国政府和移民工作者认识到，以往的水库移民政策由于缺乏规划和深谋远虑，造成了严重的问题[4]。但纵观我国水库移民政策的演变，移民补偿标准不断提高、范围逐步扩大、程序趋于规范，移民后期的扶持力度不断加大，一条主要路线在改革中逐渐明确：不仅要保障他们的生存权，更要实现他们的发展权[5]。
水库移民政策实施后，取得了可观的成效，解决了大多数移民的温饱问题和库区基础设施薄弱的问题，维护了库区的和谐稳定，尽管如此，水库移民问题也频繁出现，如已建成的水库移民遗留问题还存在量大、面广的情况，资金投入更加偏重基础设施项目，在生产开发和职业技能培训项目方面投入远远不足[6]。在水库移民的生计与可持续发展上，刘伟、黎洁认为政府应确保有效促进移民生计能力的修复和重建，努力搜寻提升农户生计能力的途径，尽力保障移民搬迁农户在迁入地能够“稳得住”[7]。政府应关注移民中的弱势群体与弱势生计资本，加强下一代移民职业教育，提供正规发展资金扶持，加强医疗保险救助，促进可持续生计发展[8]。
因此，必须建立适合中国国情的科学的水库移民可持续发展评价指标体系，促进水库移民研究和移民实践[9]。通过对国内外相关文献的回顾，发现已有研究主要集中在水库移民安置与补偿、水库移民政策作用、水库移民生计与可持续发展等问题的探讨，大多数文献关注水库移民中的问题及对策，一些研究虽然关注到水库移民政策变迁的阶段性特征，但缺乏对政策演变深层逻辑的阐释和辨析。本研究注重从水库移民政策变迁的角度，以湖南省70年水库移民政策变迁为例，探究政策演变的内在逻辑。
2.理论分析框架
以科斯和诺斯为代表的新制度经济学家的制度变迁理论是一种关于制度的替代、转换和交易过程的理论，他们也认为制度变迁是一个由效益更高的新制度替代效益低的旧制度的过程[10]。制度变迁过程既可以由政府引入法律、政策和命令强制进行，也可以由个人或自愿团体为响应获利机会自发倡导、组织和实行，即国家在追求租金最大化目标下通过政策法令实施的强制性制度变迁和人们在制度不均衡时追求潜在获利机会的诱致性制度变迁两种类型[11]。
强制性制度变迁是借助政府的命令和法律而实现的，具有时间短、见效快的特点，但“制度排异”现象屡见不鲜，也就是说，新制度不适应现有的制度环境，打破现有制度的平衡。诱致性制度变迁是个人或集体自发地支持并组织实施对现有制度安排的变更或替代，以争取利益，从而创造出新的制度安排，这种诱致性制度变迁阻力小，契合度高，但变迁的历程较长。
从制度变迁的角度看，湖南省水库移民政策变迁经历了从强制性变迁到诱致性变迁的过程。水库移民政策的强制性变迁和诱致性变迁的一个显著差异在于：强制性变迁以最短的时间和最快的速度推进制度变迁，而诱致性变迁是循序渐进的过程[12]。水库移民政策变迁是不断延续的过程，其中的研究框架进行深入分析，重点考察湖南省水库移民政策的演变过程及特征，从而了解水库移民政策的演进方向，以期进一步优化调整水库移民政策。
三、湖南水库移民政策历史演进及特征分析
新中国成立70年来，从中央到地方各级政府不断建立健全移民安置法律法规。从湖南省水库移民政策的历史演进来看，可分为两个阶段：一是以土地置换及行政命令为主的阶段(1949—1977年)。这一时期，各级党委政府把做好移民安置工作作为促进水库建设的大事来抓，对水库移民实行实物补偿，由于这一时期缺乏政策规范，移民安置规划编制往往简单粗略，且相对滞后。
初期移民较少，库区环境容量和土地资源充裕，通过土地置换对移民进行经济补偿和后靠安置，移民生产生活恢复较快，基本没有造成遗留问题。但由于仍没有统一的政策可依，湖南省大中型水库移民安置规划编制存在一定的随意性，一些水利水电工程甚至没有编制好移民安置规划就匆匆上马，导致水库移民逐渐出现重迁、返迁等问题。二是开发性移民及政策规范化的阶段(1978年至今)。这一时期，湖南省贯彻执行开发性移民方针，加大移民后期扶持力度，广泛发动移民群众投工投劳，自力更生，建设库区，移民问题得到一定程度缓解，移民补偿标准逐步提高。
不仅如此，1985年国家水利电力部颁布的《水利水电工程水库淹没处理设计规范》对移民安置规划编制提出了明确要求，从此，移民安置规划编制工作有了基本的政策依据，这一阶段湖南省新建的56座大中型水库大多数按照这一规范要求编制移民安置规划，对移民搬迁安置、生产安置、专项设施恢复、企事业单位迁建等进行详细规划，并且按规定、依程序进行审查审批。这一时期，湖南省认真贯彻国家开发性移民方针，大力进行山水资源综合开发，不断加强移民政策法规建设，规范移民安置管理。事实上，湖南省水库移民政策历史演进具有三个方面特征。
1.从补偿性到开发性：移民安置模式转变
1949—1977年间，主要是通过土地置换对移民进行经济补偿和后靠安置。补偿性移民安置的特点为：一是“以人为本”的理念没有得到落实，把移民看作是水利水电工程的一个附属部分，移民工作未被纳入主要工程设计，移民费用并未计入工程总费用，而且移民问题一般在项目决策后再处理;二是水库移民的法律框架不完善，移民通常被认为是工程项目带来的附属物，未被认真对待;三是以年产值乘以倍数来确定征地补偿费和安置补助费标准无法体现土地本身的价值，同时也缺乏科学的衡量标准[13];四是采用现金补偿与救助，征地的补偿费用偏低，难以保证移民原有生活水平的维持或改善。
这一时期，湖南省政府按照1953年政务院公布的《关于国家建设征用土地办法》，对水库移民发放少量的补偿费，并按照谁受益谁负责移民安置的原则，由当地政府组织群众帮助移民搭建住房、按照淹没田土面积调剂土地给移民户耕种。1978年至今，关于移民安置的政策实现了从单纯安置补偿转向开发性移民的巨大变化。
1991年2月，国务院颁布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，明确提出“国家提倡和支持开发性移民，采取前期补偿、补助与后期生产扶持的办法”。开发性移民政策以前期补偿、补助，后期生产扶持为基础，通过建立库区建设基金、加快基础设施建设、实施对口支援和系列优惠政策支持移民重建家园和促进库区经济发展，真正把移民安置看成是一次发展的机会[14]。在实践过程中，开发性移民政策的实施是多种扶持活动形式的叠加，截至目前，较具典型性的大致有如下6种方式：技能培训、社会保障、效益分享、留地安置、长效补偿和创业扶助[15]。这一时期，湖南省贯彻执行开发性移民方针，例如，东江库区立足库区山水资源，走种养起步、长短结合、科技兴库、综合开发路子，被水利部誉为全国开发性移民的一面旗帜。
2.从单一化到多元化：移民补偿方式转变
1978年以前，湖南省对水库移民实行实物和资金补偿等一次性补偿方式。实物补偿方式是根据水库淹没的土地面积不同类型，每亩按照国家公布的稻谷保护收购单价折算成现金进行的一种补偿方式。高家坝水库是湖南省内最早采用实物补偿方式的大中型水库。
计划经济时代形成的水库移民征地补偿更多表现为以“产值倍数法”为计算方式的一次性补偿[16]，也就是说更多的是单纯地按等量实物折价赔偿。怀化、永州等市对淹没后剩余耕地资源较多的水库库区采取一次性货币补偿安置方式。如洪江水库库区淹没后人均稻田在0.8亩以上，经村、乡、县审查和移民同意，对移民生产安置人口4733人采取一次性货币补偿方式，由移民与村集体签订生产安置协议，县移民局将生产安置资金拨付给村委会统一管理，村委会根据移民生产安置需要将生产安置资金拨付给移民个人。
3.从行政命令到制度规范：政策形式转变
改革开放前，湖南省水利水电工程的移民规划可行性不足，水库移民的搬迁主要是取决于政府下达的行政命令，下级政府往往只能服从。为了加快水利水电工程的施工进度和提高实施效率，在行政命令的主导下进行搬迁。例如：柘溪、双牌水库18.32万移民，完成主体搬迁(包括跨地区外迁安置)只用了三年多时间;酒埠江、白渔潭、水府庙、官庄四座大型水库共8.79万人的搬迁安置仅用了两年多时间。改革开放后，移民安置法规规范体系逐步形成，移民管理体制机制逐步完善，水库移民工作逐渐走向规范化。
国务院和湖南省政府以及职能部门建立健全水库移民工作政策法规和规程规范，确保移民安置工作依法依规顺利进行。《湖南省大中型水库移民条例》是全国第一部由省级人大常委会颁布的地方性水库移民工作法规。该条例的出台，标志着湖南水库移民工作走上法制化轨道，对维护移民权益、进一步做好移民安置和后期扶持工作、促进湖南省水利水电建设发挥了积极作用，产生了深远影响。尤其是湖南省移民局成立后，从“九五”至“十三五”期间，湖南省完成26座大型水库及72座中型水库28.74万人搬迁安置任务。
四、从强制性到诱致性：湖南水库移民政策历史演进逻辑分析
在计划经济体制背景下，水利水电工程建设完全由政府投资，政府管理，水库移民由政府负责安置，由政府完全包办，水库移民政策也凸显了行政命令化特征。在这个时期，处理水库移民事项的专门的政府机构还未设立，水库的移民补偿标准主要基于1953年出台的第一部有关征地的法规——《国家建设征用土地办法》，针对具体工程问题由当地政府因地制宜地进行补偿，例如湖南省柘溪、双牌、水府庙等大型水库工程建设和移民安置工作就是根据具体工程问题来制定补偿政策，湖南省委就于1960年2月印发《关于柘溪水电站移民补偿问题的批复》。
可见这个时期的水库移民政策变革与调整始终是由政府主导，自上而下推行，是典型的政府主导式的强制性制度变迁。改革开放以来，政府过去简单下达行政命令的方式有所改变，相关部门已开始考虑利益相关者在政策制定中的利益要求，相对于在计划经济时代近乎由政府主导制定政策的方式，市场经济体制建立与完善后，由于移民、地方政府的利益意识逐渐增强，政策制定逐步兼顾多方利益主体的利益诉求。
水库移民政策转变主要体现在：从自上而下到自下而上的制度形成逻辑转变、从激进型到渐进型的运行机制转变和从生存导向到发展导向的制度效用变迁。因此，从改革开放前后湖南省水库移民政策变迁来看是典型的由强制性制度变迁向诱致性制度变迁的转变过程。
五、强制性与诱致性有效融合——水库移民政策可持续发展的路径选择
根据上述分析，政府强制推出的水库移民政策变迁时间能缩至最短，从而减少制度变迁进程中可能产生的不必要的摩擦成本，但也常常出现效率较低的情形，而以个人和团体等微观经济行为为主体的诱致性制度变迁，具有自下而上、渐进性和自发性的优势，可以弥补强制性制度变迁的不足。因此，要保证水库移民政策的可持续性，需要实现强制性制度变迁和诱致性制度变迁的有效融合，从而在原有强制性制度变迁基础上充分发挥诱致性制度变迁的动力。
为了贯彻落实移民方针和政策，确保移民的利益，从完善政府与社会互惠共生的主体协作机制、强制与诱导共同作用的行为选择机制和短期与长远兼容并包的利益整合机制等方面对水库移民政策的未来发展方向提出展望，真正做到发展为移民，发展靠移民，由移民共享发展成果，保障移民的合法权益。
最后，加大政策实施稽查是趋势。在水库移民政策制定中，政府虽然弱化了强制力，但是却加大了监管责任，我国水库移民政策已经初步建立了体系，而执行效果是很值得关注的问题。中央政府在政策变迁中的角色仅仅是决策单位，真正发挥落实作用的是地方政府、相关部门、项目法人及其他相关利益主体。制度执行过程中不可能完全达到预期效果，必然存在各种制约因素。移民资金的拨付和使用是水库移民安置工作的关键，涉及的内容包括征地补偿和移民安置资金及后期扶持资金等，应加强项目建设、资金使用等环节的稽查检查工作力度。因而在日后贯彻落实水库移民政策的进程中，必须加大政策实施稽查、注重绩效考核评估，要确保移民资金真正落到实处，水库移民的利益有保障，这是国家总体路线方针的倾向，也是移民安置区经济和社会发展的大势所趋，更是助力水利工程顺利建设的变革趋势。
参考文献：
[1]施国庆，徐俊新，孔令强，等.水电工程移民农业安置模式风险研究[J].人民黄河，2008(4)：1-2.
[2]胡宝柱，赵静，周金存.水库移民长期补偿方式探讨[J].中国水利，2011(2)：15-17.
[3]CERNEAM,KANBURR.Anexchangeonthecompensationprincipleinresettlement[R].NewYork：WorkingPapers127327，CornellUniversity，DepartmentofAppliedEconomicsandManagement，2002：1-46.
[4]LIH，WALEYP,REESP.Reservoirresettlementinchina：Pastexperienceandthethreegorgesdam[J].TheGeographicalJournal，2001，167：195-212.
[5]何思妤.以改革保障库区移民生存与发展权益的思考[J].社会科学研究，2012(3)：123-125.
[6]张春艳，李苓.大中型水库移民后扶政策实施现状及完善建议[J].人民长江，2016，47(15)：118-121.
[7]刘伟，黎洁.提升或损伤?易地扶贫搬迁对农户生计能力的影响[J].中国农业大学学报，2019，24(3)：210-218.
[8]李丹，许娟，付静.民族地区水库移民可持续生计资本及其生计策略关系研究[J].中国地质大学学报(社会科学版)，2015，15(1)：51-57.
作者：杜春林，程莉祺
转载请注明来自发表学术论文网：http://www.fbxslw.com/jjlw/29235.html
