基于RAPPAM的福建省自然保护地管理有效性评估

　　摘要：在自然保护地管理体制改革之际，对保护地开展管理有效性评价可以识别保护地面临的威胁与压力，确定保护地管理工作的优先性。研究以保护地快速评估和优先性确定方法(RapidAssessmentandPrioritizationofProtectedAreasManagement，RAPPAM)为基础，结合福建省省情优化管理评价指标体系，对福建省9个地级市的53处自然保护地开展管理有效性评估，识别自然保护地面临的主要压力与威胁，分析保护地管理上的优劣势，并选用斯皮尔曼相关性分析，识别有利于减轻保护地威胁的相关管理环节，为福建省保护地管理工作的优先性调整提供参考。结果表明：(1)福建省自然保护地面临的主要威胁和压力依次为火灾、种养殖、虫害、环境污染和旅游，其中，环境污染与旅游对保护地的影响严重。(2)福建省自然保护地体系管理水平总体一般，存在地域性差异。自然保护地普遍存在多头管理、管理投入不足、管理实施计划缺失等问题。(3)由斯皮尔曼关联性分析可知，保护地管理过程与投入的提升有助于降低火灾、虫害、种养殖的威胁。环境污染和旅游威胁受宏观经济发展、保护地及周边用地规划影响显著。

　　关键词：自然保护地;管理有效性评估;RAPPAM;福建省

　　建立自然保护地对保护生物多样性、维护生态系统稳定、保障生态系统服务的可持续发展起着重要的作用[1—2]。2019年6月中央深改委审议通过了《建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》，标志着我国“以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充”的自然保护地管理体系建设已全面启动。管理有效性评价是衡量自然保护地价值保护的标尺，对自然保护地的规划、管理和资金投入等政策制定起着重要作用[3—4]。目前，我国自然保护地体系建设尚处于体制改革阶段，有必要对保护地开展管理有效性评价，了解保护地面临的威胁与压力，确定保护地管理政策的优先性，提升保护地管理水平，实现自然保护地设立目标[5]。

　　尽管全球自然保护地数量与面积呈指数性增长，但许多保护地并未得到有效的管理[6]，全球生物多样仍处于下降的趋势[7—8]。对自然保护地进行管理有效性评估，成为保护地管理的重要环节[9]。20世纪90年代中期以来，各国的自然保护地组织和机构相继开展了不同层次、类型的保护地管理评估实践与理论研究[10]。鉴于不同自然保护地的价值目标、文化背景和管理框架的不同，管理评估工具缺少系统的评价体系与标准[11]。

　　为提高保护地管理评估的科学性，1997年IUCN世界保护地委员会(WorldCommissiononProtectedAreas，WCPA)制定自然保护地管理有效性评估基本框架[1，12]，从保护地的背景(Context)、规划(Planning)、投入(Inputs)、过程(Processes)、输出(Outputs)、效果(Outcomes)六个方面评估保护地管理有效性，评估指标之间相互关联，互为补充，评估过程层层递进，实现对保护地管理的综合评估[13]，该框架为全球保护地管理评估提供了具有参考意义的工作指南。至今，全球已有40余种保护地管理有效性评估工具[10]，约90%的管理评估方法是建立在世界保护地委员会(WCPA)的管理评估框架基础上[14]，结合各国和各组织机构对保护地管理的具体情况，细化评价指标体系形成评价方法。

　　其中，管理有效性评价跟踪工具(ManagementEffectivenessTrackingTool，METT)[15]、公园状况评估(Stateoftheparks，SOP)[16]和保护地快速评估和优先性确定(Rapidassessmentandprioritizationofprotectedareasmanagement，RAPPAM)[17]是目前使用范围最为广泛且使用频率最高的三种评估方法[18]。我国自然保护地管理有效性评估起步较晚，在2000年后才逐步推广[19]，现正处于与国际接轨的快速发展过程中[20]，历经了管理评估指标构建[21]、单个保护地管理评估[22]、区域范围内的保护地评价[23]和保护地系统评价[24]的实践经验探索[25—26]。然而，我国尚未形成完整科学的管理评估指标体系[20]。

　　在技术规范上，仅颁布了自然保护区和国家湿地公园管理评估的规范，缺少其它类型保护地评估规范[19]。对于国际上管理评估框架和方法的借鉴，缺乏本土化的调整，导致评价结果与实际情况不符，影响评价结果的准确性[27]。本研究以福建省为例，结合我国自然保护地管理实情，对世界自然基金会(WorldWildlifeFund，WWF)开发的保护地管理快速评估和优先性确定方法(RAPPAM)的评估指标优化调整，探索评估方法应用的科学性与准确性，为我国省域尺度自然保护地体系的管理有效性评估，提供案例参考和经验借鉴。

　　福建省作为国内首个生态文明试验区，生态基础较好，资源环境承载力强，自然保护地数量多，种类丰富，但在保护地管理上，存在空间重叠、资源权属复杂、多头管理等现状。阐明福建省自然保护地管理有效性现状，面临的威胁和压力有哪些?如何通过提升保护地管理行为降低保护地威胁?对福建省自然保护地管理工作提升有着重要的指导意义。本文对福建省9个地级市的53处自然保护地开展管理有效性评估，系统识别福建省自然保护地体系面临的主要压力与威胁，分析保护地管理上的优劣势。同时，选用斯皮尔曼相关性分析，识别有利于减轻保护地威胁的管理环节，为福建省保护地管理工作的优先性调整提供技术支持。

　　1　研究区域

　　福建省位于中国东南沿海，北界浙江省，西邻江西省，西南接壤广东省，东隔台湾海峡。福建省陆地面积1240万hm2，境内山地、丘陵面积约占全省总面积的90%，水系密集，河流众多。福建省保护地空间分布受地形水系分布影响显著，形成闽西武夷山脉⁃玳瑁山脉和闽中鹫峰山⁃戴云山⁃博平岭两大山脉为核心骨架，闽江、九龙江等主要流域和海岸带的生态空间格局[28]。福建省自然保护地建设始于1957年，省人大批准建瓯万林以及武夷山划为禁伐区[29]。历经六十多年的发展，福建省省级以上自然保护地290处，其中国家公园体1处，自然保护区40处、风景名胜区54处、森林公园157处、地质公园23处、湿地公园8处、海洋公园10处，总面积达99.2万hm2。

　　2　研究方法

　　保护地管理快速评估和优先性确定方法(RapidAssessmentandPrioritizationofProtectedAreasManagement，RAPPAM)适用于IUCN规定的Ⅰ—Ⅳ类型的自然保护地管理评价[17]，该方法现已应用于49个国家1600多个保护区的管理评估工作中[10]。实践表明，RAPPAM的系统性和监测性强，可快速识别某一区域自然保护地体系所面临的威胁与压力，掌握保护地体系的功能与现状，确定保护地管理工作的优劣势，为政策制定和管理工作调整提供参考[30]。

　　2.1RAPPAM的评估指标体系优化

　　本研究基于福建省自然保护地实地调研情况优化RAPPAM评估指标体系，更为科学、准确地评估摸底福建省自然保护地体系管理现状。本研究涵盖14项评估指标，64项评估子项。福建省森林覆盖率高达66.8%，常年位居全国第一。然而森林生态系统面临火灾、虫害、种植养殖(种植茶园、毛竹、果树等经济作物)威胁较为普遍，故研究增加此类评估因子。

　　同时，依据福建省保护地实际开展的管理工作，替换RAPPAM原评估指标，增补社区发展与管理规划实施方面的评估指标。此外，基于福建省自然保护地普遍存在空间重叠、资源权属复杂和多头管理的现状，研究增加保护地管理归属相关的评估指标，囊括了对保护地的权属、交叉重叠、集体林权管理和保护地内经营活动的评估。

　　2.2　实地调研与问卷回收

　　福建自然保护地主要分布于区域资源价值禀赋高、景观类型多样和区域经济发展欠发达地区。实地调研发现，目前福建省市县级的自然保护地，隶属地方林业局管理，未单独设立管理机构。省级以上的自然保护地设立有独立的管理机构，其中，国家级自然保护地多存在一地多牌、多头管理的问题。

　　福建省自然保护地边界交叉重叠现象显著。综合考虑资源禀赋特征、保护地交叉重叠的分布、管理实情，研究从福建省9个地级市中，选取自然保护地占比面积高且存在空间交叉重叠的县市，三明泰宁县、南平武夷山市、宁德屏南县、福州长乐区、平潭综合试验区、泉州晋江市、漳州平和县、莆田湄洲岛、龙岩连城县和厦门市进行实地调研与评估问卷发放。

　　课题组以开展参与式研讨会的方式收集问卷，研讨会参会者主要包括各地级(县)市林业主管部门的管理人员、保护地管理机构的管理者、技术人员及旅游企业等利益相关者。研讨会中开展保护地管理评估培训、保护地资源现状摸底与管理经验访谈，参会者须填写RAPPAM问卷。研究共发放问卷66份，其中有效问卷63份。本研究共对福建省53处的自然保护地展开管理有效性评估，其中国家公园试点1处、自然保护区22处、风景名胜区10处、地质公园6处、森林公园11处、湿地公园1处、海洋公园2处、评估覆盖面积约32.8万hm2 ，占福建省保护地总面积的33%，国家级自然保护地占全省国家级保护地的38%。

　　2.3　数据处理

　　2.3.1　问卷结果赋值与解析

　　对管理评估指标的选项赋值，其中“不是”赋值0分，“基本不是”赋值1分，“基本是”赋值3分，“是”赋值5分。研究增设保护地交叉重叠选项的赋值则相反，分别为“不是”赋值5分，“基本不是”赋值3分，“基本是”赋值1，“是”赋值0分。问卷选项的分值越高，表明该方面的管理成果越好。对保护地的压力和威胁评估结果赋值，压力程度与威胁程度是由该项的影响持久性、影响程度和影响范围三个要素的得分乘积。

　　3　结果分析

　　3.1　福建省自然保护地面临的压力与威胁

　　压力是指已经对保护地生态完整性产生有害影响的力量、活动或事件。威胁是潜在未来可能发生或继续发生有害影响的迫近压力。在过去五年与今后五年，福建省自然保护地面临的压力与威胁，主要为火灾、种养殖、环境污染、虫害和旅游。福建省自然保护地面临压力与威胁影响的平均值为2.39，以此为基准确定影响的显著性。大于2.39的压力和威胁因素，定义为对保护地影响显著的活动，反之则不显著。

　　对福建省保护地影响程度显著的压力和威胁因素有：采矿、旅游、修坝、环境污染、外来物种和气候变化。对比压力与威胁的影响程度、影响范围和影响时间，发现旅游是对自然保护地影响程度最大，环境污染次之。修坝、采矿的影响范围最广且影响时间最为持久。比较不同区域保护地的威胁与压力情况，发现福建省各地区的自然保护地因自然环境、经济发展和地域文化等因素的差异，所面临的压力和威胁各有不同，但也存在共性。三明、龙岩、南平和宁德地区的自然保护地，由于地处内陆林区，保护地面临的压力和威胁主要来自森林火灾和虫害。位于沿海地区的自然保护地面临的压力和威胁，主要为环境污染和种养殖，如福州、莆田、漳州、泉州、厦门地区。

　　此外，泉州和厦门地区的保护地还受气候变化和外来物种的影响显著。实地调研发现，保护地周边种植果树林所喷洒农药产生的环境污染，对保护地生物多样性造成严重的影响，如漳州平和县自然保护地内种植蜜柚喷洒的农药，对自然保护地内的生境造成了破坏性的影响。福建省沿海地区渔业养殖是海洋类自然保护区和湿地公园面临的主要矛盾冲突。福建省各地区的保护地，受到当地产业发展的影响显著。例如采矿产业对三明地区的保护地管理的威胁显著。同时伴随近几年旅游业的新兴发展，旅游对厦门、三明、宁德地区的保护地管理影响严重，其中以厦门地区为典型，部分风景名胜区内存在房地产占地开发的现象。

　　3.2　福建省自然保护地管理有效性评估

　　3.2.1　自然保护地管理有效性总体评估

　　解析保护地管理有效性评估得分情况，当管理评估指标低于2分，表示该指标相关的管理措施存在显著不足;当评估指标大于3分，表示该指标相关的管理措施较为健全;当评估指标得分介于两者之间，表示具有该指标相关的管理功能，但仍需强化相关管理措施的提升[10]。

　　福建省自然保护地规划与管理输出得分均大于3分，表明福建省在保护地规划与管理输出上的管理措施较为健全。管理投入与过程得分均介于2—3分之间，表明福建省自然保护地体系仍需加强在保护地投入与管理过程上的管理措施提升。分析管理评估分项得分情况可知，福建省自然保护地在目标设立、保护地规划设计、机构设置决策、保护地发展、工作有效性、生态修复方面的管理措施较为健全。

　　但在保护地交叉重叠管理上存在显著不足，需强化对保护地法律保障与权属、保人员投入、资金投入、基础设施投入、信息交流机制建设、管理规划制定和保护地研究监测方面的管理措施的优化提升。按照赋值标准，对福建省各地级市的保护地规划、管理投入、过程和输出的结果赋值并加总换算为百分制记分，比较各区域的管理水平差异。福建省自然保护地管理有效性评估的平均得分为59.44分，仅南平市、三明市、泉州市的得分高于平均分且均在60分以上，其余地区得分均低于平均分。由此可知福建省自然保护地总体管理水平不高，且管理水平存在地域性差异。

　　3.2.2　福建省自然保护地管理优劣势分析

　　分析自然保护地管理评估中的管理优劣势，有助于实现保护地价值的最大化，并能有效地降低保护地威胁[32]。由福建省自然保护地管理评估子项的选择结果可知，福建省自然保护地规划优势显著，保护地选址、目标设立与保护生物多样性、自然资源、文化资源的管理目标一致。福建省95%的保护地《总体规划》中明确设立保护生物多样性的管理目标。98%的保护地管理政策与计划制定符合保护地目标。

　　91%的保护地拥有法律约束保护。此外，福建省90%保护地管理机构的管理过程公开透明，并定期开展联合保护的管理工作。但福建省自然保护地在管理投入、管理过程上存在不足，依据RAPPAM评估结果与实地调研，发现福建省自然保护地体系劣势主要集中在保护地管理体制、交叉重叠管理、保护地投入、保护地管理过程和政策制定上。

　　福建省67%的保护地存在交叉重叠管理的情况，该问题是福建省保护地体系最为薄弱的管理环节。保护地空间上的交叉重叠导致保护规划战略难以落到实处，不同管理部门间的权责不明，难以保障管理工作的高效性，且管理机构在事权划分上，多为(参公)事业单位，缺乏行政执法权，执法能力薄弱，无法实现对保护地资源的统筹管理。 其次，保护地集体林比例高(主要指森林类保护地)，土地权属纠纷也是福建省保护地管理体系中较为严峻的问题。

　　由于自然保护地边界不清晰或划定不合理，导致福建省近74%的保护地在土地所有权或使用权方面存在未解决的争端。84%的保护地内权属类型多样，形成多头管理的现象，如泰宁风景区内自然资源产权分属村集体、个人或企业，统一管理难度大。此外，福建省约76%的保护地的集体林比例高。以宁德屏南县为例，屏南鸳鸯溪国家风景名胜区、屏南鸳鸯猕猴省级自然保护区范围内的土地和林地均为集体所有，缺乏统筹管理机制。

　　3.3　基于关联性分析的福建省自然保护地管理工作的优先性确定

　　明晰保护地面临的主要压力和威胁，配以标准化的管理手段与技术是实现保护地有效管理的基础保障[33]。福建省自然保护地面临的压力与威胁主要为火灾、种养殖、虫害、环境污染和旅游。本研究选用斯皮尔曼关联性系数，分析保护地压力与保护地管理环节的关联性。保护地面临的压力与保护地的规划、投入、管理过程具有一定的关联性且均为负相关，即保护地相关联的管理环节得分越高，保护地面临的压力与威胁越小。

　　火灾与虫害在一定程度上，受保护地管理投入与管理过程措施的制约。因此，若要降低三明、龙岩、南平和宁德地区火灾和虫害对自然保护地的影响，需加大对该地区自然保护地资金、人员和基础设施的投入。在管理过程上，加强管理规划与实施相关的管理措施提升，包括完善监测体系，将监测数据反馈用于保护地管理规划的调整，实现对保护地火灾和虫害的管控。

　　此外，完善自然保护地的法律保障，明晰保护地的资源权属，解决保护地与社区间的矛盾也有助于降低火灾和虫害威胁。种养殖威胁的减轻，受管理人员工作沟通的有效性、保护地内经营活动管理、社区管理的影响。对于福州、莆田、漳州地区受种养殖威胁严重的自然保护地，应定期审查工作进展，组织员工培训，提高工作人员的沟通有效性，解决保护地与当地社区的冲突，降低种养殖对保护地的威胁。

　　环境污染和旅游均为外来性威胁，受保护地管理的直接性影响小[34—35]，但保护地合理的选址与空间规划，加强保护地与社区的关系有助于降低旅游威胁[36]。同时，定期开展合作或联合保护[37]，有助于降低环境污染的威胁。对厦门、三明、宁德地区受旅游威胁严重的保护地，应优化保护地的空间规划及周边用地规划，严格管控生态核心区与缓冲区，降低旅游、社区发展对保护地设立目标的冲突。对莆田、泉州、厦门受污染严重的自然保护地，应加强保护地与地方的联合保护，以降低环境污染威胁。

　　4　结论与讨论

　　4.1　关于RAPPAM方法的优化

　　自然保护地管理快速评价与优先性确定方法(RAPPAM)为定性分析法，尽管缺少对单个保护地的定量追踪分析，但通过保护地管理者、专家、相关利益者对保护地管理情况的打分评价可快速获得保护地管理评估结果，该方法适用于区域层面保护地体系的管理评估[1]。RAPPAM缺少对保护地管理背景要素的分析[3]，本研究结合福建省省情优化RAPPAM中的评估指标，实现对福建省自然保护地体系全面客观的评估，然而本研究所选取的自然保护地评估对象并未涵盖水利风景区、水产种质资源保护区，且湿地公园和海洋公园的数量较少，缺乏按类型的细化评估比较，故研究结果存在一定的局限性。

　　4.2　福建省保护地面临的压力与威胁

　　福建省自然保护地面临的压力与威胁主要为火灾、种养殖、虫害、环境污染和旅游，此类现象的普遍，反映自然保护地管理体系上存在一定不足。火灾和虫害对福建省自然保护地影响显著，主要是由于福建省森林覆盖率高，造林以纯林多，混交林少，缺乏复层结构，沿海的砂质海岸以木麻黄为主[38]，山地丘陵地带以马尾松、杉木林为主，植物群落不稳定，地力衰退严重，附加全球气候变暖，森林病虫害繁殖发育迅速[39]，导致福建省40%以上的保护地都面临森林火灾与植物病虫害的影响。

　　种养殖也是福建省自然保护地面临的主要压力之一，其源于福建省早期建立的自然保护地，多以抢救性的保护模式建立，缺少统筹规划，导致福建省大部分的自然保护地的周边内外分布着农村社区。同时，福建省位于南方集体林区，集体林的权属复杂、保护地边界不明晰，导致侵占林地发展种养殖业的现象时有发生。保护地内的社区经济发展相较落后，产业单一，社区居民多以扩大种植面积与养殖规模来解决生计，其造成的环境污染也是保护地面临的主要压力。环境污染与旅游均为外部威胁，受城镇宏观经济与社会环境的发展影响，对自然保护地的破坏性强[40]。

　　福建省沿海地区泉州、莆田和厦门的保护地受周边城镇扩张，产业发展和气候变化的影响显著。保护地周边乡镇的产业呈粗放式的分布与发展，加重了环境污染的扩散与治理难度。其次，福建省的自然保护地承载旅游观光功能。随着旅游设施的建设和游客量的激增，旅游开发带来的生态环境影响也较为显著[41]。各地区在开发旅游资源时，重发展而轻保护，缺乏对保护地资源的评估调查，导致保护地核心区多因景观价值丰富而被纳入旅游开发区域，旅游设施建设对保护地生态破坏的影响较大。

　　4.3　福建省自然保护地管理评估及优先性调整

　　福建省自然保护地管理水平普遍不高，由评估子项可知，福建省自然保护地管理目标设立方面得分最高，而在保护地交叉重叠管理评估方面得分最低，表明福建省自然保护地设立目标与保护管理过程存在一定的脱节。其次，福建省自然保护地交叉重叠管理、权责不清、缺少具体的管理实施计划实现保护地设立的管理目标，导致尽管福建省自然保护地在保护地规划与管理输出方面的得分较高，而管理评估总得分并不高的现象。

　　且福建省自然保护地普遍存在投入不足，管理者优先保护地基础设施建设，忽略对保护地资金和人员的投入，而管理有效性与资金和人员投入有着密切的关联，增加少量的资金与人员投入，都能直接提高保护地生物多样性的保护能力[42]。针对保护地面临的威胁，投入相应的资金和管理资源，可提高管理效率，降低保护地威胁，缓解生物多样性的衰减[43]。

　　由保护地压力的关联性分析可知，提高保护地管理有效性有助于降低保护地威胁。对福建省保护地破坏性严重且影响广泛威胁主要为旅游与环境污染威胁，其次为种养殖、火灾虫害威胁。结合关联性结果，本文提出福建省自然保护地管理工作的优先执行顺序，首先优化保护地空间格局规划，明晰保护地边界，调整保护地周边土地利用现状，降低城镇化对保护地的威胁压迫。对保护地内外实行严格分区管控，禁止在保护地生态脆弱的区域开展高影响的旅游活动，降低旅游威胁对保护地的影响，维护保护地生境质量。

　　其次，明晰保护地权属，解决保护地与社区的矛盾冲突，联合社区开展保护地管理工作，提高保护地管理的有效性，降低环境污染与种养殖对保护地的影响。再次，加大对保护地的资金与人员投入，保障重要管理活动的开展，以防治虫害与火灾的发生。

　　同时，优化保护地林业结构，增强植物群落的稳定性，降低火灾与虫害威胁。目前福建省自然保护地优化整合的重点是边界调整与优化，尚缺乏对保护地管理有效性的评估和管理体制优化的机制设计。福建省自然保护地普遍存在交叉重叠、多头管理的情形，导致管理成本高、管理效率低。故在自然保护地整合优化预案编制之后，亟需根据管理评估制定保护地管理体制机制优化策略，整合管理机构事权，明确权责，建立持久有效、可适应调整的保护地管理制度。

　　对于福建省保护地管理投入不足、缺少资金与人才保障机制等问题，需在明确保护地级别基础上，确定资金机制和发展模式，拓展非政府组织资助，加强社区共管制度，并结合武夷山国家公园体制试点建设，重点探索体制与机制的创新。在保护地管理过程中，健全资源保护清单，制定更为具体量化的生物多样性保护目标，并配备详细工作计划与实施指南，以实现保护地的设立目标。

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　　作者：林雅莉1，2，范少贞1，廖凌云1，∗，兰思仁1

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