本文摘要：摘要：政府预算管理是落实民主和法治的重要措施。新中国成立70年来，我国的预算管理体制进行过多次变革，大体上经历了三个发展阶段，建立起了现代财政制度，并不断成熟完善，对我国法治政府建设起到了巨大的推动和支撑作用。现代政府预算制度是一个非常有效
摘要：政府预算管理是落实民主和法治的重要措施。新中国成立70年来，我国的预算管理体制进行过多次变革，大体上经历了三个发展阶段，建立起了现代财政制度，并不断成熟完善，对我国法治政府建设起到了巨大的推动和支撑作用。现代政府预算制度是一个非常有效的对权力的使用进行监督与约束的控制制度。构建更加公开透明、更加有效的预算绩效管理与财政问责体制机制体现着我国财政预算制度改革和发展走向。
关键词：预算制度,预算绩效,预算法,预算监督
预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。作为一种制度，预算要求民主、公开、透明、绩效与问责。我国的政府预算制度肇始于晚清，民国时期有所发展，制定和颁布了一些法律，但是大部分预算制度变革并没有得到真正的执行。新中国成立70年来尤其是改革开放40多年以来，我国财政预算制度不断发展完善，已日趋成熟，对我国法治政府建设起到了巨大的推动和支撑作用。同时也应看到，进入新的时期，我国的社会主要矛盾已发生根本性变化，全面深化改革要求财政预算制度改革进一步向前推进。
当前我国预算管理实践与预算法的原则规定存在着某种制度性冲突(尤其是基层政府的政府预算)，需要构建更加公开、透明、绩效管理与问责机制更为有效的政府预算制度，以确保政府预算的法定性、预算边界的清晰性、预算编制的科学性、预算执行的有效性、预算信息的畅通性和预算监督的健全性。我国的《预算法》于1994年3月由第八届全国人民代表大会第二次会议通过，1995年1月1日起施行。
经过社会各界20年的讨论，终于在20年后完成首次修改。在《预算法》修改过程中，一直存在着“管理法”与“控权法”两种思路的交锋。争论的实质，其实是对《预算法》根本价值、法律定位和作用的不同认识。[1]这是因为过去我国还没有提出公共财政改革的目标，对预算民主和预算法治也没有充分的认识，过于强调预算对宏观调控的作用，而忽视了对政府收支权力的监控功能。[2]在现实中，政府预算是我们落实依法治国的“突破口”，是法治政府建设中非常重要的一个环节。
一、预算是整个社会资源配置的主导机制
从全球看，政府预算制度起源于英国，是现代财政管理的核心。从它产生的历史过程我们能够看出，13世纪初开始萌芽，最终确立下来是在18世纪末，中间经过了五六百年的时间。它本来是指英国财政大臣向议会报告时装放财政计划书的皮囊，后来就专指其内的财政计划。预算是指一个国家原则上于一个会计年度内以收入与支出为中心所订立的财政计划，经立法机构议决而成立，授权并要求政府执行义务的一种制度。
政府的预算计划构成预算执行以及经济执行的基础。预算案是以具体数字来记载政府机关维持其正常运转和执行各项施政计划所必需的经费，每一年度实施一次即丧失其效力。所以从本质上来说预算案是一种行政行为，其必须要由立法机构审议通过而具有法律的形式。政府预算是以政治决定为基础的控制政府经济活动的制度。它首先决定所有资源在公共部门与民营部门之间分配的比例，即各自的规模，然后再决定被分配在公共部门的资源规模的内部配置，即配置结构。我们完全可以说，在所有现代市场经济国家中，预算是整个社会资源配置的主导机制。从财政和预算的关系来看，财政和预算具有同一性。
政府预算制度包括财政收入、支出及公有财产以及民主控制问题。在实定法上则是以立法机构审查预算的方式进行形式上的财政民主机制。立法机构对政府财政行为的监督主要包括：预算的编制和预算的审议、预算执行进度的监督、预算执行的审计监督以及议会审议决算。从根本上说，经过国家立法机构审议的预算，是用于解决政府和人民的财产关系问题，从而可以保护人民的财产权利。这是一个国家政治生活中最重要的宪法关系。①
二、新中国成立前
我国政府预算制度初步发展在我国文献记载中，“预算”这个词出现得很早。只是其本来意义是预先计算，现代意义上的“预算”出现、使用是到了1895年。这是由被誉为“近代中国走向世界第一人”的黄遵宪先生从日本学习、借鉴来的。在很多财政学者眼中，严格意义上的预算还是近代的事。
(一)晚清的政府预算情况
西学东渐活动深刻地影响着晚清制度的兴替，财政制度变动尤为显著。时人热衷于翻译介绍西方财政学原理，同时新政时期政府又着力效仿近代西方预算制度，几乎要将自身财政旧制基盘连根拔起、弃之一边。当然，西方的财政预算制度知识体系被晚清国人认知并接纳有一个较长的过程;其呈现出由零星介绍到大规模传播、由片言只语的格义附会到学理体系的准确认知的特征。随着财政预算知识的大规模学习和引进，国内有部分省份率先主动变革旧式理财习惯，讲求新式理财制度，在形式上仿照预算做法，以挽救其所出现的财政困境。[3]
清末中央政府开始整理财政事宜，积极筹办预算工作。中央政府1907年颁布了《清理财政章程》，规定在户部之下设清理财政处;其职责之一为审核中央与地方的预、决算报告，汇编全国的政府预算。[4]晚清的政府预算制度呈现出如下特点：第一，预算编制与会计报表方面进步显著;第二，对普通公众试行预算公开制度;第三，中央政府加强对预算监督和检查，并且要求把预算外资金纳入预算。[5]
我国的政府预算制度发端于晚清。1911年的预算案，标志着我国第一次有了制约皇室财权的制度。我们知道近现代意义上的预算早已超出了传统政府理财的范式，它是与现代国家建构紧密相连的。其不仅与国家的权力结构配置相关联，也与国家政治经济生活公共性相关联，更决定着国家的长治久安以及现代国家建构的进程。[6]
(二)民国时期的政府预算情况
北洋政府于1914年5月1日公布了《中华民国约法》。其第57条规定：“国家岁入岁出之决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书于立法院。”这是中华民族数千年来第一次将审计权力列入根本大法，具有非常重要的历史意义。同年春天我国历史上第一部《会计条例》颁布。《会计条例》规定了政府对预算和决算问题的编制以及处理程序等内容。1914年北洋政府财政部正式编制了国家预算方案——《国家预算简章》。
北洋时期预算制度的基本框架在简章里确定，《国家预算简章》具有相当的权威性和法治性。[7]南京国民政府时期，预算制度继续缓慢进步。1928年国民政府虽然设立了国家预算委员会，但是中央财政委员会实际掌握全国财政的最高实权，隶属于行政院的财政部办理具体预算事宜。经过相当长时间的准备后，国民政府在1932年9月24日颁布了《预算法》，之后又在1937年对其进行了修订。这标志着当时的预算制度经历了20多年的发展已经基本成型。
但是由于时局和抗战的原因，国民政府在预算发展方面的作为自然只能是星星点点的。总体来看，计划性、法治性和灵活性的特征已在民国时期的预决算制度中有所体现。《会计法》《审计法》和《预算法》等法律的制定和颁布，是中华民族财政文明借鉴西方近代文明取得的标志性成果之一，但是国民党政府时期大部分预算制度变革并没有得到真正的执行。
三、新中国成立70年来
我国预算管理制度的演进新中国成立70年来，我国的预算管理体制进行过多次变革。总的来看，大体上经历了传统计划经济时期的“统收统支”和改革开放以来的“放权包干”以及分税制与公共财政时期等发展过程。
(一)统一领导、分级预算管理体制时期(1949—1978年)
我国的分级预算管理可以追溯到新中国成立初期。新中国成立后中央对预算工作非常重视。毛泽东同志曾经指出：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”[8]1949年新中国成立后，整个财经工作只统一了财政支出，尚未统一财政收入，基本还是分散经营。针对这种状况，陈云于1950年3月指出：“财经工作要从基本上分散经营，前进到基本上统一管理。
也就是说，虽然分散经营的成分仍然有，但主要的将是统一管理。这种改变，是适应目前在地域、交通、物资交流、关内币制等等方面已经统一的情况的。”接着国家财政预算体制也作了某些改动，实行中央、大行政区、省(市)三级预算制度。以后财政预算体制曾多次变化，但是分为三级管理这一形式没有多大变化。从实质上看，从新中国成立初期到党的十一届三中全会之前我国财政预算基本上是中央独家管理的“大锅饭”体制。这种统收统支、大锅饭式的预算制度，并不是真正意义上的分级财政预算。它阻碍了充分发挥地方财政增收节支的积极性，也使中央财政的宏观调控缺乏弹性。[9]
(二)预算管理制度的恢复与更新时期(1979—1993年)
1978年，党的十一届三中全会把以经济建设为中心，实行改革开放确立为党和国家的工作中心。市场化改革和经济建设的一同进行，共同导致了我国财政支出压力的剧增，我国的财政预算平衡随之持续受到挑战。随之而来的是作为“财政资金”的预算外资金规模的不断扩大，这也使得我国既有的财政制度安排无法适应新的制度管理需要。这一时期，计划经济思维的国家财政预算管理功能定位对预算管理工作影响巨大，于是我国从1979年开始恢复与重建预算管理制度。
时任财政部部长张劲夫同志于1979年6月21日在全国人大五届二次会议上作了《关于1978年国家决算和1979年国家预算草案的报告》;时任财政部部长王丙乾同志1980年8月30日在全国人大五届三次会议上作了《关于1979年国家决算、1980年国家预算草案和1981年国家概算的报告》。
从此开始，国务院向全国人大报告财政预算制度就此恢复。我国的预算管理制度走上了法治化道路。国家预算制度是国家立法部门与行政部门划分财政管理权限，并且由立法部门对行政部门的财政行为进行根本性约束和决定的一种制度。1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第40条规定“国家建立预算决算制度”。
政务院根据此规定于1951年8月19日公布《预算决算暂行条例》。此条例暂行四十年后，国务院根据“八二宪法”于1991年10月21日颁布《国家预算管理条例》，并且规定自1992年1月1日起施行。《国家预算管理条例》适用于各级政府和实行预算管理的部门及单位;国家对预算总的原则是中央统一领导、分级管理以及权责结合;国家预算必须做到收支平衡，经常性预算不得列赤字。
各级政府预算收入的编制应当遵循积极可靠和稳定增长的基本原则;各级政府预算支出的编制应当按照量入为出、确保重点、统筹兼顾和留有后备的基本原则;在保证经常性支出合理需要的前提下，安排建设性支出，它还规定“五级政府，五级预算”的原则，并且也划分了中央与地方预算。[10]
(三)与社会主义市场经济相适应的预算管理制度时期(1994年至今)
随着1993年我国宪法的修正，我国正式实行社会主义市场经济体制。社会主义市场经济目标的确立对1992年施行的《国家预算管理条例》提出了挑战，于是第八届全国人民代表大会第二次会议于1994年3月22日通过了《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)，并且规定从1995年1月1日开始生效。
四、我国政府预算制度的改革发展走向
遵循现代政府预算原则的国家，一定具备两个显著的标志。第一是财政必须统一。政府的财政收支最后统到一本账里，而不是有两本账、三本账，甚至更多本账。只有这样才能保证政府预算是全面的、统一的、准确的、严密的以及有时效的;第二是预算的监督。立法机构能够监督政府的财政收支，保证预算是依财政年度制定的、公开透明的、清楚的、事先批准的以及事后有约束力的。[13]
在现代市场经济体制下，出于最大限度确保政府预算的公共性、透明度和完整性的需要，大多数国家采取的都是由行政部门编制、立法机构审议的机制，通过两者之间的利益博弈，从而最终将预算上升到具有法律效力的文件并且推进到执行程序。所以立法机构一年一度的审议政府预算是国家权力分立和制衡的重要表现，是确保政府“以财行政、以政控财”的一个基础平台。[14]
政府预算在所有财政问题中处于核心位置。我们也可以说所有国家的政治活动，从其核心要义来看一定是以财政预算资金的分配为中心的，所以政治活动中的种种冲突，最终都会在政府预算的过程中有所反映。对于我们建立责任政府以及落实“政治问责”这一目标来说，“财政问责”必然是根本性的和必不可少的条件。
如果对政府以及官员缺乏财政问责，那么政治问责就不可能具有真正的实质性内容。预算是每一个政府运转的血液和生命，治国理政离不开预算体系的完善。[29]因此我们必须按照党中央和中央政府的要求，做好政府预算编制、预算的公开与透明、绩效管理和问责工作，更好促进法治政府、责任政府和服务型政府建设，从而加快中华民族伟大复兴的进程。
参考文献：
[1]尹中卿.新预算法的十大亮点[J].中国人大，2014(23)：40-44.
[2]施正文.预算法修改：“管理法”转向“控权法”[N].法制日报，2014-05-02(4).
[3]刘增合.西方预算制度与清季财政改制[J].历史研究，2009(2)：82-105+191.
预算方向论文范文：共享服务模式下的预算管理体系构建
这篇预算管理论文投稿发表了共享服务模式下的预算管理体系构建，随着我国经济社会的快速发展, 很多单位面临着新的改革要求, 在国家机构改革的大背景下, 加强行政事业单位预算管理工作,对于确保事业单位改革的顺利进行, 提升政府的服务效率具有重要的意义。
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